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新工商時報即將上線了

歐洲整合的三個30年

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風波過去,必有晴天。歐盟經歷英國脫歐、債務及難民潮危機等一系列波折後,似乎正迎來冬去春來的時刻。

德國社會民主黨(SPD)主席舒爾茲(Martin Schulz)2017年12月7日至9日在黨代會高票連任後,建議在2025年前制訂共同的歐洲憲法性文件,以成立「歐羅巴合眾國」(United States of Europe)。12月11日,歐盟理事會批准歐盟25國簽署防務領域「永久結構性合作」,同意共同資助、培訓與部署武裝部隊,大有擺脫美國束縛,打造「小型化北約」的意味。

歐羅巴合眾國、歐洲小北約,兩個提議一虛一實,在2017年末將排除美英的歐洲整合又推向一個高潮。

整合進程再遇關鍵期

2017年3月1日歐盟委員會發佈「後英國脫歐時代」的《歐洲未來白皮書》,提出2025年「27國歐盟」五大設想,其中的一個設想就是「多速歐洲」(multi-speed Europe)模式,主張「願者多做」,支持以不同步調推動歐洲整合。在5天後的凡爾賽宮峰會中,獲得法德義西四國領導人一致支持。兩週後,歐盟及其27國領導人於3月25日在義大利首都羅馬發表《羅馬宣言》,總結歐盟60年發展史,誓言矢志不渝地推進歐洲整合進程。

雖然《羅馬宣言》內容沒有明確提及「多速歐洲」字眼,但關於未來10年歐洲整合「在條約框架下,各成員國可採取不同速度和程度,朝同一個方向邁進」的表述,標誌著「多速歐洲」模式逐漸成型。法國總統馬克宏(Emmanuel Macron)對此也明確支持。

然而,該提議在歐盟內部恐怕難有共鳴。尤其是主張開除那些拒批歐洲憲法性文件成員國的「盟籍」,被認為過於極端。德國政界亦反應各異,梅克爾(Angela Merkel)明確表示,不期待將歐洲打造為一個「聯邦國家」。

以上理念或爭論反映出一項現實,亦即經過60年的發展,歐洲的確變了。如果說第一個30年是歐洲整合力量和解、組合和創立的時期,那麼第二個30年就是歐盟膨脹、徬徨與求變的時期。若以2051年「歐盟建盟」100週年為時間點,以目前「多速歐洲」共識為起點,歐洲整合進程正進入第三個關鍵的30年。

第一個30年:和解與探索

從二戰後到1980年代,可說是歐洲整合的第一個30年,由法德在二戰結束以後的和解之路展開。

為避免德國武裝東山再起,同時因應壯大的蘇聯,在美國的支持下,法國和西德提出將重要戰略物資煤和鋼實施共管,並於1951年和義大利、比利時、荷蘭及盧森堡聯合簽署《巴黎條約》,成立歐洲煤鋼共同體(ECSC)。6年後,六國又在羅馬簽署《羅馬條約》,成立歐洲原子能共同體(EURATOM)和歐洲經濟共同體(EEC)。10年後,六國簽署的《合併條約》生效,三個共同體合併,統稱歐洲共同體(簡稱歐共體,EC)。1970年代,丹麥、英國、愛爾蘭、希臘、西班牙及葡萄牙先後加入,成員國增至12個。

在和解與探索的過程中,歐洲各國發現,加大各成員國之間的聯繫與合作協調,能有效預防衝突,因此「歐洲理事會」於1975年成立,開始致力於歐洲文化和人權的保護。1979年,「歐洲議會」成立,歐共體各國開始加強各國的政治聯繫,協調彼此外交政策。為加強自由貿易等實際往來, 於1986年修訂《羅馬條約》,通過《歐洲單一法案》(SEA),設定歐共體在1992年12月31日前建立單一市場的目標。

蘇聯解體後,全球化和多極化發展成為世界的新主題,歐洲整合再次迎來春天。在接下來的10年裏,各國消除過境關卡限制,正式成立歐盟、推出歐元,並實行共同對外與防務政策,擴大歐洲議會的權力。

第二個30年:膨脹與徬徨

歐盟成立後便加大了擴張的步伐。1995年,《申根公約》(Schengen Agreement)正式執行,會員國之間實現無國界。同年,冷戰時期的中立國瑞典、芬蘭和奧地利加入歐盟。2004年,中東歐國家立陶宛、賽普勒斯、愛沙尼亞、拉脫維亞、波蘭、捷克、斯洛伐克、匈牙利、馬爾他和斯洛維尼亞加入歐盟,堪稱歐盟史上規模最大的擴張。歐盟先後多次東擴,成員國從歐共體時期的12國擴增至今天的28國。

穩扎穩打是一切工作的不變原則,歐盟擴張促進了歐洲整合,重繪世界政治版圖,也因此帶來一系列內外阻礙。對外,歐盟排除俄羅斯,且步步壓縮俄羅斯的生存空間,最終招致反彈。歐盟在外交與安全上過度依賴美國,使得美俄矛盾間接影響歐盟與俄關係,烏克蘭危機和克里米亞事件,絕非獨例。

對內,歐盟降低入盟門檻、盲目擴張,令內部文化特性、發展模式和利益訴求的多樣性大大加深,內部矛盾也隨之激化,導致協商共識很難達成或實施,權力愈發分散。比如,斯洛伐克、捷克、波蘭和匈牙利於2017年反對歐盟12萬難民分攤方案,就是一大例證。

另一方面,歐洲各國多是「民族國家」(Nation State),兩千年來沒有統一過,民族認同感很強,不願在主權上過多讓步,導致權力難以集中化。一些歐洲國家經歷不同的發展軌跡,各處於不同發展階段,對整合的需求也明顯不同。

從全球層面來看,中國等新興經濟體的崛起,也壓縮歐洲整合在全球化大背景下繼續盈利的空間,而真正讓歐盟成員國之間分歧激化的,則是2008年以來接踵而至的金融危機、債務危機、難民危機以及民粹勢力的抬頭。

英國脫歐、義大利憲法改革與各國極端右翼政黨的崛起,都反映著人們在整合進程中所經歷的迷思,也是各國社會對當下困境的焦躁情緒宣洩反應。

新的30年:重塑「歐洲人的歐洲」

過去60年,歐洲整合曾歷經過不少危機,每一次的危機都對整合進程帶來「繼續深化整合或解散」的討論,所幸總會找到妥協方案,最終只影響到整合的遲速,總體進程或大方向並未改變。無論是關稅的統一、貨幣及市場的統一,抑或農業政策的統一制定,成員國都從戰後歐洲經濟自由化過程中獲益不少。

現在整合進程面臨的難題是,如何將經濟層面整合擴展到政治和戰略層面。在不可逆的全球化大背景之下,歐洲國家要想爭取資源、市場和國際話語權,整合就成為無可替代的選項。畢竟,現代社會的很多問題不能單憑一國能力解決,如經濟產能、氣候變暖、跨國貿易等問題。梅克爾、馬克宏以及舒爾茲等歐洲政界領袖,也承認這一點。

簡單地講,「多速歐洲」允許各成員國根據自身的實際發展水準,以不同步調參與整合,避免了過去的「一刀切」,替代德法義西於2012年為應付債務危機時,提出向歐盟轉移更多職權的「更多歐洲」(More Europe)方案。輿論認為,歐元區和《申根公約》就是「多速歐洲」理念的具體實踐,只不過前者為注重歐盟制度下的多速,後者則是在歐盟架構外,政府間的多速。

但「多速歐洲」的理念也面臨很大爭議。波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克等東歐國家的抵制,就是怕速度不一而被邊緣化或次等化,而至於法德等歐盟核心國家,在歐洲太大,且不宜獨大,在世界又太小,只能以整合來實現自身及全體利益的最大化。舒爾茲的「歐羅巴合眾國」,某種程度上正犯了「打造德國人的歐洲」禁忌,無法兼顧成員國的平等,甚至讓部分人認為德國試圖以另一種方式「統一歐洲」。

所以,歐洲整合在講究「多速」的同時,也要在「走得快」和「走得穩」之間尋找平衡,才能真正「走得遠」,最終塑造「歐洲人的歐洲」或真正的「歐洲人」概念。

總之,無論是「歐羅巴合眾國」般美好但過於虛幻的暢想,還是英國脫歐後的「多速歐洲」新共識,抑或打造沒有美國的小北約,都反映歐洲領袖們對歐洲整合進程的「自我反省」,對力圖擺脫美國、培養更大自主能力的認識,以及對一個「沒有英國的歐洲」的樂觀態度。

英國《金融時報》說得好,縱然現在成員國對歐盟未來發展模式有不同意見,歐洲整合依然面臨各種坎坷,但整合的大趨勢不會改變。因為到下一個30年結束,歐盟迎來建盟100年時,沒有任何一個歐盟成員國能夠僅憑自身實力躋身世界前列,整合,將是歐洲國家保持繁榮穩定的必由之路。

本文來源:《多維TW》月刊026期