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教育是公共財抑或私有財?

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由財政部《中華民國財政統計年報》可知,2016年政府投入教育經費占政府總支出的比率約18.2%,僅次於社會福利支出的20.0%。且由教育經費編列與管理法第3條第2項規定:「各級政府教育經費預算合計應不低於該年度預算籌編時之前三年度決算歲入淨額平均值的23%。」可見政府不但重視教育,更透過法律保障教育經費。問題是政府為何要積極投入資源?難道教育是公共財(public goods)?抑或基於其他理由?

 從財政學的角度言,政府介入市場經濟在於「市場失靈」,其首要原因就是公共財,包括非敵對(nonrival)與非排他(nonexcludable) 兩個特性。非敵對性在於說明某種財貨可同時供多人消費,又不影響彼此效用滿足;非排他性強調技術上不可能排他享用,或縱能排他但成本極高。由於教育財之消費受到設備、空間的限制,隨人數增加會影響彼此滿足,在消費上具敵對性,且付費即能排他享用,故而教育須被認定為私有財。

 回顧人類發展的歷史,例如中國自春秋戰國以來,私塾就成為識字、傳授知識、教養品德、培育人才的場所,而且要收學費。還記得《論語˙述而篇》中,子曰:「自行束脩以上,吾未嘗無誨焉!」此處「束脩」一般就被解讀為收學費。私塾就是私人辦的學校,其產出在本質上是私有財,有其悠久歷史。

 既然教育為私有財,現代化國家政府為何積極介入?尤其是資源挹注。其實,財貨性質與由誰提供並無必然關係,亦即私有財不一定私營,公共財也不一定公營,端視誰能更公平有效率的提供。著名財政學者馬斯格瑞夫(R. A. Musgrave)及羅森 (H. S. Rosen)早已提出此一觀點。教育財由於性質特殊,故而成為政府大力介入的對象。

 就國民基礎教育言,在於教育人民識字、基本知識、公民素養,並做為進階教育的基礎,除使本人受惠外,在人際互動上具有極大的外部利益性,讓全體社會受惠,因此而被有些學者視為公共財,成為政府介入的堅實理由。

 由於國民基礎教育也具有殊價財(merit goods)特性,政府在大家長主義(paternalism)引導下,以法律強制要求國民消費,甚至成為應盡義務。諾貝爾經濟學得主托賓(J. Tobin)提出商品平等主義(commodity egalitarianism)的概念,也完全適用於國民基礎教育上,每個人有平等消費權利,藉以落實憲法上的平等權。因此,政府在國民基礎教育上當應投入更多的資源。

 至於高等教育,屬選擇性教育;個人受教育的目的,在於增進專業知識、累積人力資本、提升技能與生產力,以期賺取更高的所得,是一種自利行為。雖然具私有財性質,卻具有外部效益性,隨著人與人間互動,受教育不但使自己受惠,也使別人不必付代價的受惠,尤其在知識經濟下更形重要,維繫產業發展與人力資本間之緊密關係,事關國家前途至鉅。而在具外部利益情況下,市場價格機能運作結果往往少於社會應有需求,故而政府提供各項補助,以期矯正市場失靈現象。

 雖然高等教育基於受益者付費原則,學生須合理繳交學費;但對弱勢家庭而言,因缺錢而產生「流動性限制」,在借貸市場上又因欠缺抵押品而借不到錢,產生市場失靈現象,故而政府出面協助貧窮家庭子女取得貸款,或提供學費補助與獎學金,冀能產生向上流動的力量,以期翻轉貧窮世襲現象。

 其實,歐洲許多國家政府更是大力參與,對高等教育採取免學費政策,使得窮人與富人有相同的受教權,提供均等的發展機會。然而高等教育並非白吃午餐,教育成本是由這一代納稅人繳更多的稅,提供下一代免費受教育的財源,下一代工作時則要繳稅扶植下下一代,如此代代互助與綿延下去。然而,此種公費教育制度仍然是有人付費(稅),大學教育依然是私有財。

 綜上所述,各級教育在本質上屬私有財,但因外部利益、殊價財、商品平等消費、借貸市場失靈等理由,造成政府積極介入,增進人力資本累積,培養國家發展人才,促進向上流動性,提供公平發展機會,改善所得分配,將有助於社會安定。然而是否真能如願?有無「政府失靈」問題,值得有識者檢視。