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南海人造島礁 規模大得驚人

面對這許多挑釁,美國必須保持與中國的溝通,想辦法降低美、中兩國(可能性很小)或中國與其鄰國(可能性大得多)之間擦槍走火的可能性。

中國不理會國際法規矩早已不是新聞─例如,中國在東海上空針對美國、日本與南韓建立防空識別區;在越南外海設置機動鑽油平台;還有(大規模)網路入侵美國智慧財產、工業機密與個人資料等等,都是國際法專家普遍認為荒誕不經的做法。這種構建人造島礁的侵略行為不過是其一罷了。

人造島礁的工程規模大得驚人。目前為止─施工還在繼續─中國已經從海洋中造了將近三千英畝土地。想想看,美國那些威名遠播、龐然大物的航空母艦(可以起降七十幾架噴射機與直升機)每一艘的起降甲板面積也只有大約七英畝。這些人造島礁豈不等於中國在南中國海建了幾百艘不沉的航空母艦?這會改變兩國軍方的角逐均勢嗎?當然會。

許多科學家認為,除了顯然的地緣政治與軍事議題以外,這些人造島礁也對生態造成重創。邁阿密大學的專家約翰‧麥馬努(John McManus)說,中國建造這些人造島礁的行為已經造成「人類歷史上珊瑚礁地區最快速的永久流失」。

習近平政權刻正面對許多嚴峻的內部問題:房地產價格崩跌、人口老化、男(太多)女(太少)失衡、需要極力挽救的嚴重生態危機,還有最重要的是經濟問題叢生、成長停滯不前。極權政權在面對壓力時,往往將目光轉向國外以轉移國民的注意力,國家主義因此甚囂塵上。今天的中國情況正是如此。以習近平二○一五年在聯合國的演說為例,就對日本首相安倍晉三的政府冷嘲熱諷、攻訐不已。日本與中國間的緊張關係過去幾年一直時消時長。現在情勢又持續升溫。

美國最好的對策是什麼?這種緊張情勢已經表面化,習近平二○一五年的華府之行沒有在根本上造成任何改變。

首先,儘管面對這許多挑釁,美國必須保持與中國的溝通,想辦法降低美、中兩國(可能性很小)或中國與其鄰國(可能性大得多)之間擦槍走火的可能性。美國與中國的關係涉及層面很廣,有經濟議題、從阿富汗到伊朗的地緣政治合作,以及全球環境議題,南中國海爭議只是其中一項而已。對話很重要。習近平在訪問華府期間與美國總統討論兩國軍方交流與網路安全問題,對改善兩國關係多少總有助益。

其次,美國需要加強與南中國海地區既有盟國與夥伴的關係,鼓勵它們更緊密地合作。特別是基於一堆歷史理由,長久以來一直不睦的日本與南韓,尤其是美國努力的重點。美國可以倡導軍事交流與演習,鼓勵兩國在「香格里拉對話」(在新加坡舉行的戰略思想專家年會)這類重要會議的會談,鼓勵兩國透過學術與研究機構進行所謂「第二跑道」─不必透過政府管道(第一跑道)─交流與對話。大規模多邊貿易協議「跨太平洋夥伴關係」是一大要件:建立更強大的貿易聯繫網路能確保美國的盟友彼此合作。特別是,美國應該加強與越南的合作,應該解除對越南的武器禁售。

第三,中國在南中國海的做法違背國際法基本原則,美國應該在聯合國、七國集團(G-7)與東南亞國家協會這類國際論壇嚴正提出批駁。國際法界對南中國海問題的裁判很明確:國家不能僅憑「歷史主張」就占領其他國家視為國際水域的地區。身為全球海上大國的美國應該把握任何機會提出反對。國際法庭不久前對中國的負面裁決進一步為美國這種戰略做法背了書。而且坦白說,美國最後應該在管理全球海洋問題的《聯合國海洋法公約》上簽字,以便在這類對話上搶占有利地位。

第四,也是最後一點,美國應該行使國際法慣例賦予的傳統通行權,進行自由航行作業。這表示派遣美國船艦,通過距這些島礁十二浬、中國宣布為領海的水域。美國有航行、飛越國際水域與空域,對抗不法歷史性主張的悠久傳統。現在時機已至,應該在南中國海貫徹這種傳統了。

但無論這些戰略手段本身,或僅僅是美軍派遣機、艦在中國宣稱的這些領海與領空之間進出,都不足以因應南中國海的挑戰。想壓制中國對南中國海的領土主張,迫使中國不能任意違反國際法,需要從中國行為與中─美關係兩方面同時著手才行。最重要的是,美國領導層需要與美國在東亞各地的眾多夥伴與盟友並肩行動。中國古代用長城抗拒外國入侵至少還取得局部成果,今天的「沙築長城」不會有任何成果。

主權國的沿海控制權以及公海自由航行的價值之爭,已經持續五百年,這正是我們今天在南中國海面對的爭議。我在二十世紀八○年代第一次駛經南中國海時,我們並沒怎麼把中國放在心上。我們的船艦幾乎可以隨心所欲想去哪裡就去哪裡。但中國近年來不斷說自己擁有幾乎整個南中國海,做法也比過去激進得多。更讓人困擾的是,中國還不斷構築這些人造島礁,企圖鞏固他們的領海主張。所有這類事端至少可以回溯到五百年前,就歷史性領海主張而言,甚至早在兩千年前已經出現。從美國觀點而言,默認這類主張會導致公海水域更加閉鎖,也因此美國必須執行「自由航行」行動:闖進中國所謂領海,但美國視為公海而應該對各國開放的水域,進行迅速而簡短的巡邏。想了解這項爭議,先得回顧這個地區的漫漫歷史。

在太平洋度過多年軍旅生涯的我,很難想像亞洲地區至少自二戰結束後再次出現軍事競賽會像什麼樣。特別是,在整個亞洲,尤其在情勢漸形鼎沸的南中國海,武器開支正逐年增加。

不幸的是,中國軍事力量不斷崛起,戰略企圖似乎越來越強,加以朝鮮半島日趨動盪的局勢,已經導致區域內各國紛紛採取行動,一場完全始料可及、極端凶險的武器競賽已經展開,而我們目前只處於開始階段而已。由於敘利亞危機、來自伊斯蘭國的威脅,以及俄羅斯入侵烏克蘭的緊張情勢,美國的「轉進太平洋」策略已經失效,適於此時出現的這場武器競賽也因此更加令人憂心。(下)