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我國科技研發資源分配的現況與發展隱憂

根據科技部最新公布的「全國科技動態調查」結果,2017年我國全國研發經費創下歷史新高,總經費規模達5,767億,較前一年度成長6.1%,成長幅度也寫下近十年的新高水準。但若將各國經濟規模納入考量,我國全國研發經費占GDP已達3.3%,優於德法英美等國,但低於以色列、韓國等。由此可見我國對於從事研發創新活動可謂相當積極。然而,在亮眼數字的背後,我們也從目前科技經費的分配結構,發現了若干問題,值得各界關注。

首先,在企業研發支出方面,我國企業研發經費占全國比率自2008年的70%穩定攀升至2017年的79%,金額從2,488億上升至4,541億,其中主要來自資訊電子業。根據資誠聯合會計師事務所「2017年全球一千大創新企業」調查報告,在全球一千大創新企業中,我國共有31家企業入榜,當年度總研發經費為3,987億,以系統組裝、IC產業(包含設計、製造、封測)及相關電子零組件廠商為主。我國企業部門研發經費分配的最大特徵是:投入「技術開發」的經費占比極高,但對「基礎研究」和「應用研究」的投入相對不足。企業部門平均每百元研發經費中,有79%投入技術開發,20%從事應用研究,而投入在基礎研究的經費不到1%。綜觀國際主要經濟體的發展經驗,雖技術開發同為各國企業投注最多經費的研發活動,然而,與我國主要差異在於:主要經濟體企業部門對基礎和應用研究亦相當重視,在經費分配上,亦不像我國企業獨尊技術開發。

在法國,平均每位企業研究人員所擁有的基礎與應用研究經費為199萬,在英國則有138萬,而日本與韓國也分別有129萬和133萬;反觀我國,平均每位企業研究人員只有52萬能從事相對於技術開發更前期的 (early-stage)研發活動,資源的相對稀少程度不言可喻。事實上,我國企業投注大量經費從事技術開發,與我國資訊電子業長年以來多以從事替品牌業者執行代工製造有關,這也是何以有人戲稱台灣的廠商只有D沒有R,也就是只重發展(development)而沒有研究(research)。持平而論,當前全球新興科技快速演變下,我國產業若持續習於從事製程與既有技術的邊際改良,將不利未來轉型升級。

其次,在政府研發經費方面,我國政府每年科技預算約有1,000億的規模,而實際由政府執行的經費約700億,其中26%用於基礎研究,31%為應用研究,43%投入技術開發。從經費分配的結構觀察,政府因負有平衡國家整體發展需要的任務,故相較於企業部門,在經費分配上相對平均。然從促進產業發展的角度,目前我國政府研發經費分配的主要問題在於:部會間對科技預算資源運用的任務分工不夠明確,造成國家研發價值鏈運作不順,且部會間常因為要創造施政亮點,在相互競爭預算下導致資源重複投入,甚或使其他施政項目所需的資源受到排擠。例如,近期科技部大力推動多項應用研究計畫,鼓勵學界與外部團隊投入人工智慧技術開發,引發部份學界人士和中研院院士對基礎研究將遭受排擠的憂慮。雖然科技部已對外釋疑,並表示將努力向政院再爭取預算支持基礎研究,惟政府整體預算終究有限,即便科技部成功爭取預算,但勢必又將排擠其他施政項目。

我國政府的科技預算分配以科技部和經濟部兩大部會為主,兩機關的研發預算占政府科研預算比例超過70%。根據科技部與經濟部組織法,科技部主要任務是協助推動我國科學發展與技術研究及應用,而經濟部則負責掌理全國經濟建設相關業務。在科技行政體系運作上,科技部應扮演鼓勵學研聚焦投入國家發展所需的前瞻研究,而經濟部應負責協助產業(尤其是中小企業)發展所需技術,藉由承接上游基礎研究成果,進一步將之轉化為可供驗證的產品與服務雛型,讓研發價值鏈分工效益得以彰顯。

為使有限的科技研發資源達到產業發展的目標,我們提出以下三點芻議:第一,產業界應增加對基礎與應用研究的重視,在具體落實上,可加強和大學與研發法人的合作,如此除能分散企業研發成本與風險外,亦能達到經驗累積。第二,政府科技預算應根據部會核心職掌及國家發展需求決定資源分配,立法院在審查預算時也應加強監督,在需要處給予支持,同時也要避免政策資源如煙火般轉瞬即逝。第三,應釐清科技部與經濟部在推動產業發展所扮演的角色。事實上,以理想的科技行政體系分工,科技部不應過度側重應用研究,反觀經濟部則應對產業技術發展承擔更多責任。我們認為,惟有釐清部會權責並落實分工合作,才可望使政府科技預算真正發揮效益。