二十年一覺財劃夢

　政府早在1951年6月就頒布「財政收支劃分法」（簡稱「財劃法」）。該法最近一次修法是在1999年1月，至今已二十年；這中間經過扁政府於2002年、2007年、2008年三次提出修法；以及馬政府於2010年、2012年兩次提出修法，均功敗垂成。蔡政府上台後，財政部重新研議「財劃法」的修法，卻仍乏具體行動。此一事關中央與地方「錢、權」劃分，及中央統籌分配稅款制度的法案，由於中央與地方間立場不同，各地方政府又缺乏共識，再加上立法機關因循怠惰，以致修法一拖再拖，實在不堪回首！

　歷次財劃法修正案，總是在「錢權下放」、「將餅做大」、「只增不減」、「劃一分配」、「公式入法」等口號支持下提出，一晃二十年過去，仍難美夢成真！由於修法不但是財政問題，更是政治利益角力問題，使得財源不足、不均現象未獲根本紓解。

　財劃法修正事關財源分配，有如切大餅，就靜態角度言，是種「零和遊戲」，必然產生你爭我奪態勢；若要取得共識，的確非常棘手。既然修法目的在於促進中央與地方和諧，強化夥伴關係，只要中央願意釋出足夠資源，化解中央「集錢又集權」的疑慮，讓各地方分得稅款較以往為多，營造「有人得、無人失」的氣氛，將能皆大歡喜。問題在於中央如何制度化的展現大度，使得地方不必年年仰中央鼻息「將餅做大」；然中央卻陷入「有人得、有人失」的困局。中央未來是將全部或是部分營業稅收納入？所得稅、貨物稅或菸酒稅收等是否納入及納入比率多少？應從分配公平、經濟效率、稅收適足、財源多元穩定等層面，進行慎重評估與抉擇。

　檢視現行統籌稅款之分配，直轄市按營利事業營業額、人口數、土地面積、財政能力四項指標，分別以50％、20％、20％、10％之權數加權分配；縣（市）則85％按基準財政收支差額及15％按營利事業營業額加權分配；鄉（鎮、市）按正式編制人員人事費及基本建設需求，權數各為50％來分配。由此可見，各級政府之分配方式不同，各吹各的調，徒增制度複雜度。經過多年來的討論，未來普通統籌分配稅款在直轄市與各縣（市）以劃一公式來分配（即公式入法），同時廢除鄉（鎮、市）層級，已有共識存在。至於公式中包括哪些項目，就有探討空間。

　基於公平、效率及政治可行性考慮，我們認為應將現行直轄市與縣市的不同分配方式併軌，展現具體劃一的公式。公式中包括兩大部分：基準需求著重在公平性，平衡及調劑府際財政盈虛；特色需求顧及效率性，鼓勵地方發揮特色與優勢，透過競爭來爭取財源，紓解政治對立現象。

　在滿足基準需求方面，全國民眾應享有基本的公共服務（包括教育、治安、交通等），以期實現地方財政均等化目的，故而基準財政收支差額的彌補，則是普通統籌分配稅款必須到位的重點。其中基準財政支出包括正式編制人員人事費、基本辦公費、基本建設經費等，而其單位成本應做標準化的處理，期以呈現真實資金需求；若是逕行仰賴地方填報的數字來分配，在資訊不對稱及存在道德危機下，恐有浮濫不實之嫌。因此，如何建立財政收支及其差額之誠實申報或矯正機制，並避免養成依賴心理，則至關重要。

　在考慮特色需求方面，各地方政府均標榜其具獨特性，例如首都、工商業城市、農業縣市、偏鄉地區、離島、生態保育區等。然在劃一公式中，如何透過營業額、工商業產值、農林漁牧業產值、人口數與結構、土地面積、受汙染指數等指標，綜合性的呈現各直轄市及縣（市）在經費需求之特殊性，並賦予合理的權數，建立透明、簡化的分配機制，讓各地方政府有其擅場之所，制度化的爭取統籌稅款。至於特別統籌分配稅款，其比重可大幅降低，甚至全數取消。

　長久以來，財政部主管的中央統籌分配稅款與主計總處主管的一般補助款，由於功能幾乎相同，重複性極高，均旨在彌補地方基準或基本財政收支差短，故而贊同將一般補助款併入中央統籌分配稅款中。至於涉及跨縣市、跨領域、經濟效益高、外溢效果大的支出項目，則應具效率的強化專案補助（屬主計總處主管）或計劃型補助（屬中央各部會主管）的功能。

　最後，為了提高地方政府開源誘因，從經濟發展的動態觀點言，修法時需考慮將地方徵得的營利事業所得稅收，將一定比率直接分成給地方，鼓勵招商引資，積極發展地方特色產業，經由財政努力，有效擴大稅源與稅基，將深具其意義。