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財經專欄

虛擬貨幣監理 應有的總體思維

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 (本文作者  張冠群/政治大學法學院暨風險管理與保險學系教授)

 日前,法務部召開跨部會會議,確認對虛擬貨幣的洗錢風險加以管理的政策,金管會顧主委更提出虛擬貨幣交易實名制,以落實洗錢防制的具體作法。政策方向上,對虛擬貨幣洗錢風險的治理,是開放虛擬貨幣交易所不可或缺,值得贊同。然而,虛擬貨幣的監理,卻不能僅有洗錢防制甚至交易實名制這種見樹不見林的思維,而應有更全面的思考。

 首先,利用虛擬貨幣進行洗錢的風險當然是全球普遍存在,且十分嚴重。日本自2017年4月開放比特幣交易以來,截至當年底,已發生669件疑似洗錢的案件。美國近期也有不少案例,是利用比特幣支付購買毒品的價金之後再轉換為法定貨幣進行洗錢而被國土安全部查獲的。而英國的公司,更涉及史上最大的比特幣竊盜案件,總金額高達45億英鎊。探究其原因,乃是利用因虛擬貨幣交易的去中介化及匿名交易的特徵。去中介化,使針對金融中介機構集中監理而設計的監理法規,幾乎無用武之地,監理機構更欠缺監理的對象。而匿名交易, 則使交易當事人及其虛擬貨幣取得來源難以追查,加上虛擬貨幣交易採用去中央化的分離帳簿,欠缺可供查詢的總帳,確實為洗錢者提供極佳的犯罪工具。故,金管會提出虛擬貨幣交易實名制,某程度上確實為防制洗錢的重要措施,方向上也與歐盟研擬中的洗錢防制第5號指令明文將虛擬貨幣交易平台及虛擬貨幣電子錢包業者納入管制,及韓國金融監理署近期全面禁止匿名的虛擬貨幣交易的管制措施類似,值得肯定。然而,問題,卻沒那麼簡單。

 首先,虛擬貨幣的定位為何?究竟是法定貨幣、支付工具抑或是投資標的?這牽涉到虛擬貨幣的發行與交易,應如何監理、又何機關監理及該由何種監理法規規制的問題。若屬法定貨幣,監理機關即為中央銀行,若是單純的投資標的,監理機構則為金管會。對照歐盟與美國的作法,歐盟將虛擬貨幣定位為非法定貨幣但可表彰一定價值且可以作為交易標的者,而美國聯邦現貨與期貨交易委員會(CFTC),則明訂虛擬貨幣為現貨(Commodity)。由此觀之,歐美目前皆不承認虛擬貨幣為法定貨幣,而將之定位為有價值的投資標的。此一作法,應可參酌,果如此,虛擬貨幣發行的監理機關應為金管會。

 再者,想要落實實名制,集中交易平臺及虛擬貨幣儲值錢包的監理勢在必行。然而,規範這兩類機構設立監理與繼續監理的法源為何?應由何機關監理,又成問題。遍觀我國現行金融監理法規,完全無可茲適用者。洗錢防制法第5條所規範的機構,也沒有這兩類。在欠缺法源的情況下,監理與洗錢防制,都只是空談。

 其實,虛擬貨幣交易實名制,只是監理的最末端措施,如何達成實名制,需有一條龍的總體思考。我建議:應訂定虛擬貨幣監理的專法,就虛擬貨幣的定義、交易機制(含實名制)、交易平臺與其他附隨服務機構(如儲值錢包、帳簿管理)的監理作一步到位的規範,其後,再透過修訂洗錢防制法,將虛擬貨幣交易平臺納入洗錢防制法的規範機構,對其認識客戶、可疑交易通報及法遵系統建立等加以要求,方為一套完整虛擬貨幣監理及洗錢防制的規範。

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作者: 專家傳真、學者觀點