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財經專欄

自貿港區的問題在效率優化,而不僅是租稅優惠!

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 行政院會於10月4日的會後記者會,由交通部次長王國材宣布,將全面放寬自由貿易港區的國內外廠商所銷售到國內外的產品,都可以享有100%免徵營所稅的優惠。這項由賴清德院長親自拍板定案的重大政策,涉及「自由貿易港區設置管理條例」修正案(第29條「外國營利事業之營所稅稅率」)、以及「國際機場園區發展條例」修正案(第35條「給予營利事業所得稅的優惠」),由於也適用於大陸的營利事業,「招商引資」的突破性政策也因而受到矚目。

 回顧我國經貿自由化政策的發展,從1980年代透過「自由化、國際化、制度化」,所推動的公營事業民營化、解除外匯管制並開放外資開始,到1990年代大幅鬆綁人流、金流、物流的管制,所推動服務業的自由化;種種政策作為無不是因應跨國企業的國際化和自由化的發展趨勢,企業將全球視為單一市場,在不同國家設立營運據點,進行生產和採購的活動,然後再將產品行銷到全世界。特別是二十一世紀伊始,在台灣和大陸於2002年同時加入世界貿易組織,面對國際企業在全球化時代對於物流環境的需求,為了吸引外商來台投資,因應世界各國加速建設國際港埠在人員、貨物、資金、資訊方面的流通機制,「自由貿易港區設置管理條例」是在第一次政黨輪替之後,政府為了延續1995年「亞太營運中心計畫」的「亞太海運中心」,所推出的進階版國際經貿政策。另一項經貿政策立法:「國際機場園區發展條例」,則是在第二次政黨輪替之後,政府為了桃園國際機場所在的桃園縣,所量身訂製、賦予地方政府基於經濟發展需要,主動向行政院提出設立「機場園區」、「航空城」計畫的地方經濟發展新模式。

 或許有鑒於國際港埠和機場對於國家經濟發展的重要性,以及各國的海港與空港在全球物流所扮演愈來愈重要的角色,面對競爭激烈的國際經貿環境,行政院此次在中美貿易戰開打後,所提出減稅的因應策略,仍有討論的空間。一方面,這固然符合國際租稅公平和「反避稅」、以及國際社會防止租稅協定被濫用的發展趨勢;然而另一方面,卻忽視經貿投資的基本面並不只是「營利事業所得稅的優惠」,而是更深層、難以速成而且涉及「流程簡化」和「權力下放」之「投資環境的優化」。

 15年前,高雄港從1980年到1990年代末都是全球第三大貨櫃港埠,從二十一世紀第一次政黨輪替之後,港埠競爭力的排名逐年滑落;自由貿易港區的設置就是要強化國際商港和機場的全球競爭力,而高雄港也在2003年11月成為第一個自由貿易港區。當時競爭對手不只是來自南韓積極建設釜山港做為東北亞的樞紐港(hub port),更重要的還有中共國務院在2003年12月決定將15個保稅區轉型成為自由港、出口加工區、以及經濟技術開發區。在15年後針對該政策進行評估則可以發現,高雄港在全球貨櫃港的排名從第3名跌落到第15名,而大陸則有9個港口入列全球前20大港埠,高雄港的吞吐量也已經輸給廈門港。

 9年前,當時的桃園縣政府依據「國際機場園區發展條例」所開發的航空城,在2016年政黨輪替以來的進程也面臨嚴峻的挑戰。從環保署的環評會議於2017年6月決議,桃園機場第三跑道的開發案進入第二階段的環評,內政部都市計畫委員會於7月同意開發時間展延以來,最新的發展則是交通部所負責區段徵收的1,415公頃、以及桃園市政府的1,186公頃,將在2018年開始辦理第一期開發,並於2027年完成區段徵收的作業。就過去這些年的開發實況觀之,取得開發用地的區段徵收,不只面對農民的反彈和訴訟,也造成「航空城」預定徵收區域的土地價格飆漲、甚至是周邊土地的炒作,而從今年開始改頭換面的政策時程,竟然又是另一個漫長的9年。

 基於以上所言,此次賴清德院長拍板定案的兩項財經法案的修法,其實並沒有掌握到兩個政策的「眉角」: 第一,除了貨物流通和商務人士入出境之外,無論是海港或機場,自由貿易港區的競爭力並不是延續長久以來「租稅措施」做為吸引外資的主軸,而在於貨物通關程序的便利化和自動化、或是「綠色通道」迅速的查驗放行。第二,政府依法進行區段徵收的公益性和必要性,甚至於都市計畫委員會和土地徵收審議委員會的成員組成和決策方式,也一再被公民團體與環保團體所強烈質疑。前者是行政效率問題,後者是官民之間沒有政治互信問題;海空自由貿易區或機場園區的租稅優惠,並不能振興台灣的經濟,「提高行政效率」和「建立官民互信」,才是非常時期追求國際經貿發展的王道。

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作者: 社評