歷時7天的華航機師罷工事件，不單揭露華航機師的疲勞駕駛問題，也凸顯公司內部勞資間的嚴重矛盾。在檢討「罷工為何會發生」、「為何華航高層未能妥善解決爭議」的聲浪中，有批評將矛頭指向華航的官股佔主導權，以及由政治派任的董事長和管理階層。

這些批評從「自由市場」的經濟觀點，把公股佔將近半數的華航視為「畸形」企業，主張華航必須進一步「民營化」，擴大釋股給「民間持有」，讓華航朝民營企業方向整頓，政府不要管太多，人事派任才能擺脫「政治黑手」干預。

每當公營或泛公股事業發生營運、人事派任的爭議時，不分朝野和社會各界，一定都會出現民營化的聲音，彷彿把民營化當成改革的萬靈丹；如2018年10月造成18人死亡的台鐵普悠瑪事故發生後，台鐵民營化的改革呼聲也不絕於耳。然而，改革必須對症下藥，而非不分青紅皂白地採取「休克療法」，以為只要產權私有化，由民間資本主導，華航的官僚化問題就能藥到病除。

「民營化」何以成全民共識？

不可否認，長期以來，由政府掌控的公營事業，在公司負責人和管理高層的派任上，極容易發生政治力高度介入的問題，使得公營事業淪為政治酬庸，或黨派間和黨派內部爭權奪利的俎上肉。

回顧歷史，在國民黨執政的威權時期，如同華航般的公營事業，就被視為全由國民黨掌控、安插人事的「黨國禁臠」。不過，台灣於1990年代進入民主化後，其實不分藍、綠的主流聲音，在新自由主義「小政府、大市場」意識形態和「政商結盟」的考量下，如何把公營事業「民營化」成為共識，民營化的路徑包括透過降低官股讓官商共同佔有，或直接「由商代官」來獨佔這些事業體。

2000年政黨首次輪替後，民進黨在許多地方與國民黨並無二致，一方面透過政治權力掌控這些事業體，另一方面透過「民營化」政策，讓民間大資本來共享或把持這些事業體。眾所皆知的是，在各大尚未全盤民營化的公營或像華航般的泛公股事業體，其董事長和管理高層的選任，基本上就是隨著政黨輪替，藍綠輪流爭奪掌控權，分食企業利益。

以華航而言，民進黨政府於2016年間藉解決空服員的罷工爭議，以改革、整頓之名，派任由桃園市長鄭文燦及新潮流系力挺的何煖軒出任董事長，接著，重要高層和旗下子公司的負責人也隨之改朝換代，大規模地由藍轉綠。

當人民眼中官股佔多數的意義，只剩下政黨和派系間的利益爭奪和資源分配，自然讓人民對華航只剩負面觀感，更傾向認同自由市場的意識形態。

應破除民營化迷思

在自由市場的意識形態下，支持全盤民營化的理由，包括藉此杜絕官僚化和人事的非專業化、酬庸問題，企業經營才能更有效率。同時，市場派人士也主張透過民營化，出清公股股權，增加投資機會，創造股權大眾化，讓一般民眾能受惠，也能為政府籌措財源，解決財政赤字或用以開辦社會福利。

然而，公營企業就一定沒效率、養肥貓？私營企業必然有優越性嗎？這恐怕是個偽命題，也是個迷思。畢竟官僚化和任人唯親不唯才的問題，同樣發生在私營企業中，私營企業的運作也會存在缺乏效率和積極性的問題。

中研院社會所研究員張晉芬曾出版專著《台灣公營事業民營化：經濟迷思的批判》，批判將「民營化等同於經濟效率」的迷思。她指出，民營化不論在理論或現實意義上，只是所有權的私有化，而私有化不必然會提高經營效率。此外，私營企業所追求的效率，是否可以作為衡量所有公營事業存在價值的唯一準則，也是該被質疑的。

張晉芬認為，以民營化讓大眾持股，並藉此發揮監督功能的推論，並沒有實證資料的支持，況且公營事業的資產龐大，只有資本家才有直接投資或吸收股權的能力。

前民進黨新潮流系政協委員簡錫堦在探討台灣貧富差距問題時，曾撰文指出台灣執政者的經濟思維，以美國為馬首是瞻，一味尊崇自由市場和新自由主義信條，公營事業民營化就是一個案例。

交通銀行、台北銀行等，就是在民營化的潮流中，拱手讓給財團，還有官股已偏低的第一銀行、華南銀行、彰化銀行等，讓民間金融資本得以小吃大、迅速併購，使得資產暴增；而原本由政府獨佔的中油、電信、電力、中鋼公司的大幅釋股，也讓財團雨露均霑，導致富人加速資產積累，擴大貧富不均。

至於民營化能籌措政府財源的主張，經濟學者、中研院人文與社會科學研究中心研究員瞿宛文提醒，出售公營事業，意味著政府放棄日後長期的資產所得收入，因此「長期來說並沒有增加公共財源」。不過，在台灣的選舉政治生態裏，執政者缺乏這樣的「長期」視野，對他們而言，施政計劃的時間被縮短為兩次選舉之間。

瞿宛文強調，在政治民主化後，台灣社會應摒棄威權時期的官民對立思維，因為現今的問題是要重新建立「官」的公共性認識，瞭解到「商」不等於「民」。一味去除政府管制，把經濟自由化當成一體適用的最高原則，不見得會帶來經濟成長。例如東歐和俄國，它們在改革開放後，由於快速實行全盤民營化，對經濟發展並無助益；而中國大陸的改革開放，國營企業並未急著私有化，反而達成持續的快速成長。

民營化不是萬靈丹

私營企業不必然優於公營企業，加上民營化在台灣往往成為政商勾結下的錢權交換，執政者透過政治權力以優渥的條件，把必須受監督的公股主導事業移轉給屬意的財團時，因此，在思索華航全面改革的同時，就須記取歷史教訓，瞭解到經濟改革不必然要靠全盤民營化才能辦到。

因為當政府能主導的企業，轉為非公股的民間資本時，在私營企業利潤和私人股東利益最大化的營運邏輯下，「成本效益」的考量恐將凌駕於飛行安全和員工勞動權益之上。

對公股佔主導權的華航來說，不是不講求經營效率和獲利，而是這並非它唯一的任務導向。公股佔主導地位的優勢在於，政府應將華航創造的營收拿來改善飛航安全和促進社會公平，例如平抑票價、不純粹以成本考量安排航線，以及為華航制定較嚴格的飛安管理和提供較優越的勞動保障，使其成為其他航空公司向上提升的標竿。

拒絕把民營化當萬靈丹，並不代表原則性地反對民營化，也不表示公營或泛公股企業不必改變。重點在於，華航為人詬病的官僚文化、政治權鬥式的人事任命，以及無法以正面心態對待工會的諸多公司治理問題；實際上，完全可以在現有架構中，藉由重建營運規則來完成，如健全企業治理機制、建立選賢機制、脫離黨派政治、監督和績效評估機制的設計等。相較於凡事迷信「市場」就能解決問題的意識形態，華航改革更需要一個大有為的政府。

本文來源：《多維TW》月刊040期