在推出失能、老年長期照顧政見時，蔡英文對社會大眾提出呼籲說：「有一天我們都會老，那誰來照顧我們？負責任的政府，應該提供完善的、多元的照顧體系跟服務，讓服務就在社區中，走到家庭裏。」

為擴大長期照顧服務，2016年6月衛福部提出「長照2.0」政策，並決定以稅收制辦理。為籌措財源，民進黨政府最終決定以調漲菸稅因應，於是自2017年起，每包香菸的售價隨之調漲20元。

在「什麼都漲，唯有工資不漲」的社會背景下，菸價的調漲確實加重了基層癮君子們的經濟負擔，激起不小的民怨。這也是為什麼蔡英文在2018年底檢討九合一敗選時，曾設想推出一款「平價菸」來拉近與民眾之間的距離的原因。

眼看2020年總統、立法委員選舉將至，為爭取基層民眾的支持，部分民進黨立委在3月決定提案修法調降菸稅，國民黨也有立委支持提案，然而這種「選票導向」的修法提案卻意外的激起了反對聲浪。

執行長照政策的衛福部長陳時中回應，衛福部沒有調降菸稅的規劃，強調政策不會動搖；反菸團體董氏基金會則痛批調降菸稅是「顢頇愚蠢，令人難以置信」，簡直是國際笑話。

長照缺口將日漸沉重

關於調降菸稅與否，目前的討論和批評主要仍聚焦於調降菸稅背後的選舉算計，以及這是否將助長吸菸人口、抑或是對於長照財源將造成的影響。然而，諸般討論卻嚴重忽視了一個更為關鍵的問題，把菸稅當成長照政策主要財源的做法究竟是否適當？

隨著高齡和少子化趨勢，政府如何打造一個老年長期照顧體系，是不論誰執政都要面對的社會福利課題。台灣在2018年65歲人口已突破14%，正式進入高齡社會，據國發會推估，2026年時，台灣的老年人口將超過20%，而進入超高齡社會。

此外，衛福部推估，當前台灣5歲以上的失能人口有82萬人，失能率約3.63%，2025年將增至100萬人，失能率提高至4.40%，到了2051年更將攀升到188萬人，失能率將近10%。很清楚地，隨著社會快速老化，民眾對長照的需求只會越來越強烈，也意味著長照支出將越來越沉重。

目前，長照的財源包含了政府的公務預算，及來自指定稅收來源的長照發展基金，衛福部指出，長照發展基金的財源，包含菸捐（菸品健康福利捐，每包菸約收取新台幣20元，其中約8%用於長照，但2019年4月後將縮減至5.1%）、菸稅（每包菸稅額約台幣32元）、遺贈稅、房地合一稅等，其中菸稅的占比將近八成，是基金最主要的收入來源。據統計，2018年長照發展基金會的實際收入超過360億元，當中菸稅就超過280億元。

菸稅是「不穩定的流沙」

為什麼說菸稅不適合作為長照財源？除了它們有財源不足和難以永續的問題外，就稅負的性質而言，也不符合租稅的公平性。

首先，我們必須回頭審視課徵菸稅的原意為何？加重菸稅，無非是要它發揮以價制量、寓禁於徵的功能，來減少吸菸人口、防治菸害，絕非是寄望它能增加政府財政收入，更別說是指定用在跟菸害防治毫無相關的政策財源。

按菸稅政策的原始目的，加重菸稅後將有助吸菸人口減少，但政策奏效的結果，也意味著菸稅收入將會遞減。但我們清楚了解到，要滿足和完善民眾的長照需求，有賴於長期和穩定的財政收入。實際上，台灣的菸品消費也確實逐年下降，立委曾銘宗便曾在3月公開表示，台人過去每年菸品消費量約17億包，但2017年菸稅提高後，2018年的消費量已減少3億包，約為14億包。由此可看出，當加徵菸稅的目的成就越高，長照基金的收入就會越少，菸稅與長照完全不能相輔相成。

換句話說，若寄望以菸稅支應長照，邏輯上豈不是希望吸菸人口增加？否則政府又如何獲得充足的財源？這也是為何長照政策會招致「吸菸救長照」的罵名。

此外，在工資停滯和貧富差距擴大的現況下，若企圖以大幅調高菸稅來增加長照基金收入，結果並不一定能有效降低吸菸率，反而可能進一步衍生非法和走私菸品氾濫的社會治安問題，來路不明的「白牌菸」，更是提高危害吸菸者的健康風險。

再者，台灣本地的長期研究也清楚指出，菸稅是屬於「有錢人不怕，窮人負擔重」的「累退稅」，並無促進社會公平、財富重分配的效果。在抽菸者以受薪甚至藍領階層為主的情況來看，長期而言，稅負累退程度有加劇的現象，最低所得家庭與最高所得家庭，菸稅支出占可支配所得的百分比差距逐年擴大，收入最低的20%的家庭與收入最高的20%家庭相較，平均相差近三倍。

2016年，長照財源在幾經波折下，從原先以營業稅、房地合一稅，最後改以菸稅為主要收入時，知名財稅學者就曾點出其中的問題。如政治大學財政學系名譽教授曾巨威就認為，用漲菸稅來支應長照，在財稅角度上不符社會重分配原則；中華經濟研究院諮詢委員孫克難在《流沙上的長照財源》文中指出，政府把長照財源建立在像菸稅這樣「不穩定的流沙」上，是不負責任的表現。

須改革「小政府」稅制

面對菸稅是否調降所暴露的長照財務危機，蔡英文及民進黨團必須重新思考的是，到底什麼樣的財源才能永續？並兌現蔡英文提出長照財源應具「社會重分配」效果的承諾。顯然，菸稅並不是個好的選擇。

長期而言，長照服務若要讓民眾「看得到、用得起」，參考同樣以稅收制支應財源的北歐社會，我們了解到「長照支出占GDP百分比」至少必須占2%以上，例如芬蘭為2.2%、丹麥為2.3%、挪威為2.4%，瑞典甚至達3.2%；而參考經濟合作暨發展組織（OECD）經濟體的平均規模，也有1.7%。台灣目前靠菸稅支撐，每年預算僅330億，約占GDP百分比0.18%的財政規模，明顯是遠遠不足的。

讓長照支出提高至GDP百分比的2%以上，有政治人物可能會說，這樣的想法很好，卻以各樣的理由推遲改革，並稱政府難以負擔如此高昂的長照財源。但實際上，以台灣的經濟規模來說，絕不是「患寡」的問題，而是「患不均」。

什麼才是足以讓長照政策可持續的財源模式和稅收選擇？是改以社會保險制，還是繼續維持現行的稅收制或採混合制？不論財源模式為何，蔡英文和民進黨團無法迴避的是，如何做出政治選擇，改革租稅負擔率嚴重偏低，且高度扭曲、偏袒資本家和富人的不公平稅制。

唯有政府能擁有健全的財政，讓長照服務的公共財源能提升到一定的規模，才足以點亮台灣勞苦大眾的晚年希望，並創造更多、更好的就業機會，而非像現在總以「勸世」口吻要求從事長期照顧的工作者，抱持著「做功德」的心態來忍受低薪。

本文來源：《多維TW》月刊041期