台灣公股行庫風波不斷，先是被視為蔡英文人馬的台銀獨董陳錦稷公開指出台銀預備呆帳過高顯示台銀授信品質大幅惡化與台銀內控問題；隨後又有行政院長蘇貞昌的公股行庫人事更動命令，蘇貞昌在人事命令公佈後，集結八大公股行庫高層做精神喊話，聲明公股行庫應該多協助政府推動福國利民政策，如中小企業轉型、長照、新南向等。這些風波一方面被認為是因應2020總統選舉的政黨派系操作之舉，一方面也有學者認為這是公司治理出了問題，更指出是台灣公股行庫的「民營化不夠透徹」所致。

公股行庫私營化是帖良藥嗎?

公股行庫為國家持股佔高比例的銀行，如台灣銀行與土地銀行都是政府100%持股；而合作金庫、第一銀行、華南銀行、台灣企銀、兆豐銀行、彰化銀行等，政府持股則在50%以下，稱泛公股銀行。在台灣經濟發展初期，因社會資源匱乏加上資本市場未開放，因此國內銀行均為公營，為了配合產業政策，以公部門扶持產業，提供資金貸款；1990年以後，因應自由化潮流，政府開放16家民營銀行成立；1992年公佈《公營事業移轉民營條例施行細則》，正式展開公營事業民營化工作；1998年起則陸續完成部分公股銀行民營化的推動工作；2002年陳水扁政府時期，因台灣的銀行規模小、家數多，為調升銀行經濟效益，故「公股銀行民營化」被列為金融改革重點，並在此施政目標下，積極推動金融機構的整併。

台灣公股行庫由於政府持有多數股份，因此人事任命權操之於主政者。也於是公股行庫常被視為政治上的酬庸與肥缺，每次政黨輪替後，公股行庫人事變動往往反映派系運作的結果。但這種過度以政治意識形態為主的爭論，反而導致公股行庫應該如何改革與轉型等真正的問題被淹沒。

公股行庫主事者因多為官派，官僚化「多做多錯，少做少錯」的保守作風，常給民眾留下官僚化與效率不彰的印象，且未能因應全球局勢及時調整經營策略，甚至多有弊端，如近年的慶富獵雷艦詐貸弊案、大同集團子公司華映與綠能因財務危機下市案，皆讓公股行庫遭受重大損失。面對這些弊端，加上金融環境變遷快速，數位時代的金融科技也為整個產業注入不確定因素，公股行庫是否能掌握金融環境的變化並順勢進行調整，甚至做好管控等都是考驗。因此多有聲音認為，公股行庫應以繼續推動民營化與自由化這帖藥來進行改善。但民營化、自由化真的是萬靈丹嗎？

西方私有化藥方不是萬靈丹

或許可以從歷史上其他國家的歷程提供一些參照與案例。過去一個世紀，開發中國家如拉丁美洲、蘇聯等要步入市場機制時多採用華盛頓共識（Washington Consensus）10項準則。諾貝爾經濟學獎得主史提格里茲（Joseph Stiglitz）將這10條共識歸納為「政府的角色最小化、快速私有化和自由化」。簡言之，便是政府最少介入，以市場自由經濟為主體的私有化做法。

而華盛頓共識是否有效？實施過華盛頓共識的國家，包括智利、墨西哥、阿根廷、巴西、俄羅斯、波蘭和其他東歐各國等，最後都遭遇通貨膨脹、外債大增、產出下降等嚴重經濟問題，當他們停止實施這些政策，才逐漸擺脫經濟困境。由此可見華盛頓共識對這些國家並非解藥，反而製造另一種災難。

一個諷刺的案例是2008年的美國次貸危機，當年民營的五大投資銀行（貝爾斯登、雷曼兄弟、美林、高盛、摩根士丹利）與抵押貸款公司「兩房」（房地美、房利美）在市場機制利潤至上的前提下，大搞「資產證券化」，導致投行倒閉金融市場面臨危機，引發全美乃至全球經濟海嘯，最後美國政府只能接管「兩房」度過危機。由市場決定論開啟的風暴，最後以國有化收場，是不是很諷刺？

一些西方政治經濟學家也開始反省華盛頓共識私有化策略的有效性，如美國政治經濟學者羅德里克（Dani Rodrik）便認為，華盛頓共識是一大錯誤，因為私有化在促成競爭與效率之外，同樣可能為政府親信創造獨占事業，而落入另一種腐敗。此外，當華盛頓共識本預設在已有自由市場經濟體制的經濟體運作，而在本質為開發中經濟體運作時，私有化、鬆綁，以及貿易自由化都可能產生反效果。羅德里克也指出，一套有用的改革計劃須利用既有制度推行，而非採取一廂情願的想像。

重新思考「國有」的意涵

台灣公股行庫某種程度上跟中國大陸國有銀行需要扮演的角色與進程雷同，或許可以作為參照。

大陸金融體系因仍由國家政府管控，國有銀行也常落入官僚化、低效率的既定印象中。但有意思的是，西方英國《銀行家》雜誌發佈2018年全球1,000大銀行榜單，大陸四大銀行首次位列前四名。何以如是？背後更需看到大陸國銀在經歷1990年代國有股份制銀行改革至今的變化。

隨著1978年推動改革開放以來，大陸同時進行銀行專業化調整，從人民銀行分離出工商、農業、中國與建設四家專業銀行。1993年，經濟重點由開放改為改革，國銀配合國有企業改革，提供資金，也由專業性銀行轉成商業銀行。但因經濟過熱與國企改革引發破產影響，國銀不良資產與壞帳比率逐漸提高。

大陸為解決國銀體制與競爭力低落的問題，2002年後針對國有商業銀行推動股份制改革等決策，希望建立商業銀行的市場化機制，並以現代的公司治理，來替代舊有政府管理模式，這被稱為一場「輸不起的改革」。

這場改革至今仍引起大陸不少討論。一方面認為大陸社會主義體制在股份制下仍難以完全市場化；一方面則認為2001年大陸加入WTO，對外資限制逐漸鬆綁，外資大幅攻城掠地可能會是另一個棘手問題。發生這些爭論後，時任總理溫家寶再度聲明，股改制將由國家絕對控股，且需要加強管理。直到現在，中國大陸的金融改革仍在市場化與政府管控兩個平衡槓上，步步為營地審慎前行。國有銀行的改革並非一蹴可幾，改革過程仍會存在許多問題，但目前經過改革後，效率上有所加強，變化也有目共睹。

而台灣的公股銀行也面臨需要改善舊管理模式並增加競爭力的問題。首先，在討論公股銀行時，要破除「國有」就是低效率、不重視效率的迷思。效率，不論公營、民營都應該追求。此外，民營銀行以追求利潤為優先，而非站在公共的立場進行思考。因此對於具公共利益性質的公股行庫改革，千萬不能落入「民營化就能解決問題」的簡化思維。

改革應該要考慮的方向，是釐清台灣目前整體經濟與金融的體質。公股行庫的官僚化、效率低確實需要改變，但如何站在台灣本身已具有的發展基礎上，來進行轉型，政府在其中扮演的角色將更為重要。這些需要跳出目前主流經濟學關於自由市場的討論意見，切實站在台灣發展的歷史階段進行思考，才不致在市場機制中迷航。

當中國大陸對於商業銀行改革的討論持續前進時，台灣不該讓政治意識形態與政黨口水阻斷改革的討論良機。台灣也正面臨改變的轉捩點，對於公股行庫的改革，應該跨大步思考。當批判台灣公股銀行經營管理過度落後的同時，光給出民營化、市場機制的藥單，無法真正解決問題。

本文來源：《多維TW》月刊042期