美國從3月23日開始對進口的海外鋼鋁產品分別課徵25%與10%關稅，美方已表明這個針對中國大陸的「貿易戰」相關動作，目前僅加拿大、墨西哥、澳洲、巴西、阿根廷、南韓與歐盟得以列入美方的首波「暫時豁免」名單。而鑒於美國是台灣鋼鐵的第一大出口國，且在美方宣告對進口鋼鋁加稅前，台灣已有16項鋼品遭美方課徵高額反傾銷稅及平衡稅，為避免鋼鐵產業再受重創，蔡英文政府已趕忙在3月底派出台灣行政院經貿談判辦公室總談判代表鄧振中赴美商討，然而，四處奔走仍未能取得美方關稅豁免。

在鄧振中赴美商討鎩羽而歸後，針對美方以「對於台灣業者從中國大陸進口鋼鋁原料，再製成產品後輸往美國有所疑慮」，故未同意豁免台灣進口鋼鐵產品關稅的理由，蔡英文政府先是在要求經濟部的相關部門與業者進行溝通，避免在銷往美國的鋼鋁產品中採用中國大陸進口原料，國貿局隨後更在4月3日透過台灣鋼鐵公會發出緊急通知，要求廠商自主申報自中國大陸進口的相關鋼材數量，稱欲藉此釐清台灣鋼鐵產品輸往美國的「含大陸成分」。並宣佈對於原本只能以專案方式自中國大陸進口的鋼鋁品項，如鋼胚等初級原料鋼品，縮短其專案輸入許可證的效期。

假議題：手段與目的不相符
儘管當時此舉已引發部分台灣鋼鐵業者反彈，因大陸進口鋼鋁品專案進口的許可效期縮短，導致部分廠商難以對外報價，影響經營運作，而質疑蔡英文政府做法「為求美豁免，犧牲台灣內銷與出口其他國家廠商」。即便如此，4月16日財政部仍「變本加厲」，宣佈對中國大陸進口鋼鐵產品展開反補貼與反傾銷調查（雙反調查），涉及產品包括特定鍍鋅及鋅合金扁軋鋼品、碳鋼鋼板、不銹鋼冷軋鋼品、不銹鋼熱軋鋼品及特定碳鋼冷軋鋼品等五項產品，創下台灣由政府提出雙反調查的首例。

在官方公告中，財政部聲稱此波雙反調查的目的是「為避免中國大陸將過量生產的鋼鐵產品低價出口到台灣，使台灣產業受到損害」，同時也欲藉此「爭取輸美鋼鐵產品獲得關稅豁免」。

首先，不論是中國大陸鋼鐵大量出口到台灣，或者是美國所指控的台灣鋼鐵產品「含大陸成分」太高，因此蔡英文政府試圖透過抹除銷美鋼鐵產品「中國大陸元素」，藉以解除美方對大陸鋼鐵可能透過台灣轉口而出的憂慮，在現實情況下，其實是站不住腳的立論。

綜觀中國大陸出口到台灣的鋼材，2017年出口額計163萬噸，總值約19億美元，佔中國大陸鋼材總出口量僅2.17%，鋼鐵總出口值約3.5%，比例極低。大陸也一直並非台灣最大的鋼鐵來源，日本、俄羅斯也同樣是台灣鋼鐵原料來源地，其中日本更是台灣多年來的鋼鐵主要進口國，包辦了台灣進口鋼鐵的38%。

另一方面，中國大陸長期以來主要的鋼鐵出口地，既非台灣也不是美國，而是東南亞與「一帶一路」政策沿線國家。包括緬甸、泰國、新加坡、印尼、越南、菲律賓、馬來西亞等東南亞七國，去年便是中國出口鋼材的首要區域，對7國出口量佔中國鋼材總出口量達30%，金額也達142億美元，佔比約26%。至於中國大陸「一帶一路」政策沿線的中東與非洲等國家，出口量佔比達14.9%，出口金額則約81億美元，佔比約15%，兩者總計出口量已接近中國鋼材總出口量的一半。另外，南韓也是中國鋼材的重要出口國，出口量佔總量的15%，出口金額為72億美元。

對比美國十大鋼鐵進口來源，依順序分別為加拿大、巴西、南韓、墨西哥、俄羅斯、土耳其、日本，台灣、德國和印度，總量佔美國總進口量的78%，中國大陸不但不屬於美國主要的鋼鐵進口國，而且中國大陸鋼材主要出口對象與美國主要進口鋼材的地區罕有重疊，此現實情況一方面點出美國自稱「鋼鐵加稅目的乃針對中國大陸」，其目的與手段不符，另一方面也說明所謂「中國大陸鋼材藉『轉口』繞道進入美國」的說法，是有疑義的。

即使退一萬步說，即便這個說法成立，觀察中國大陸的鋼材出口與美國的鋼鐵進口，不難發現，南韓在兩者間扮演著一定角色，若「繞道進美國」的說法確實能成立，南韓便應該是美方第一個「封殺」的對象。然而南韓實際上不但是美國首批鋼鐵關稅「暫時豁免」的國家，且目前已與美國達成「25%關稅永久豁免」協議，儘管相關的豁免是以南韓「自訂出口配額為2015年至2017年平均年出口量的70%」作為代價交換而來，但美韓的協議也說明，所謂「台鋼鐵產品含『大陸成分』太高，擔憂中國大陸鋼鐵繞道進美國」的說法，恐是假議題。

刻意避開「難啃硬骨頭」
另一方面，蔡英文政府試圖在台灣輸美的鋼鐵產品中「抹去」中國大陸鋼鐵色彩，甚至祭出雙反調查，聲稱是為了藉此向美方爭取鋼鐵產品的關稅豁免，期望能擠入有望5月出爐的美方「第二波鋼鐵關稅豁免名單」。然而貿易間的談判，從來都是以「自己所擁有的籌碼」，來交換「期待對方釋出的利多或相應的退讓」。若只以鋼鐵來說，台灣去年銷往美國的鋼品金額僅約為13.8億美元，占台灣總出口雖僅有9.5%，但美國卻是台灣鋼鐵的最大出口國。相較之下，台灣進口的美國鋼鐵卻是微乎其微，金額與比例小到幾乎可以不計。

在此情況下，台灣若企圖「拿鋼鐵貿易與美國談」，等同手中沒有任何籌碼卻希望對方開放，顯然不論是在感情或實務層面，都屬緣木求魚。在對美貿易議題上，台灣能拿到檯面上的籌碼，應該是美國一直期待的「美豬、美牛進口開放」，也就是對於含有微量「瘦肉精」萊克多巴胺（Ractopamine）的美國肉品，台灣能夠不再以食安為理由阻擋或限制進口，另外，在基因改造食品上，台灣當前強制標示的制度以及禁止基改食品進入校園的政策方向，被美方視為「技術性貿易障礙」而試圖打破，以便改善美國黃豆出口情況，這些才是台灣能與美國「談」貿易的籌碼。

然而這些籌碼相對於蔡英文政府來說，瘦肉精問題既碰觸到國人敏感的食安議題，又可能對台灣的養豬畜牧業帶來強大打擊，民意代表與民間團體反對聲浪居高不下，這種「難啃的硬骨頭」當然要避開，而基改食品在當前愈發注重養生以及學童食安的台灣社會，更是執政者會刻意「繞開」的彎路。當能放上檯面的籌碼都難以撼動的情況下，蔡英文政府選擇「以鋼鐵論鋼鐵」，雖然無濟於事，至少對民眾表現出「政府在積極處理」的姿態。然而從其與美方的談判代表鄧振中原訂4月18日赴美再次會商的計劃遭取消，在本刊截稿前仍無赴美的跡象來看，顯見蔡英文政府欲解決鋼鐵貿易問題所採行的「手段」，無法達成其目的。

另一方面，當台灣對中國大陸的鋼鐵祭出雙反調查時，蔡英文政府聲稱此舉為「防止中國大陸低價鋼鐵傷害台灣廠商」，卻忽略了台灣的鋼鐵產品其實大多走內銷市場的基本事實。總計去年高達1.12兆元新台幣的鋼鐵產值中，內銷與出口的比例為73：27，超過七成的鋼鐵產值是為了供應台灣自身需求，在此情況下，中國大陸的「低價」鋼鐵對台灣造成的傷害恐遠低於貢獻。

一廂情願的「親美遠陸」
然而蔡英文政府卻延續一連串「傾美」與「傾西方」的政策，包括在俄羅斯退休情報員父女於英國中毒事件中，外交部長吳釗燮約見俄羅斯駐台代理代表鐵之榮（Vladislav Kuznetsov），就事件表達譴責、以及就美、英、法聯手對敘利亞展開空襲的行動，台灣表達支持制裁的立場等，再加上這次聲稱為爭取美國關稅豁免對中國大陸首度由官方發起雙反調查，蔡英文政府「親美遠陸」的態度表露無遺。

而此明顯表態，與民進黨政府在兩岸關係中的無力，讓兩岸關係陷入當前難解的僵局，與美國和西方親近同時也就成為民進黨政府「主動與被動」的唯一選擇，而因為這樣的選擇，讓台灣相對大幅失去自己的主動性，形同自己拿著繩子把自己與美國綁在同一條船上，但美方卻能隨時跳船，民進黨在此間的無奈與悲哀，讓人唏噓。

本文來源：《多維TW》月刊030期