從過去災害經驗發現，極端氣候已是常態，過去的思維已無法處理現在的問題，事實證明，只要住在不安全的地方或是工程設施在不安全的地方，再多的工程手段都無法解決。如何明智的使用這塊土地、北中南東各適合住多少人、精緻農業區、工業區在哪？最近熱門的石化園區要在哪，科學依據在哪裡？

　不瞭解土地使用標的與極限相衝突，再多的人為手段，也無法避災，這就是土地容受力。營建署已將北部容受力計算，國土計畫法應根據災害潛勢圖的精神訂定，若不正視這個問題，把位於不安全地方的人或設施慢慢汰換出來，再多經費和工程都無法解決。營建署已在討論，根據不同災害等級檢討都市計劃及區域計畫，需要長時間方能做到。

●國土計畫法應根據災害潛勢圖、土地容受力來訂定

　這次高雄氣爆後是重建復原就好？還是趁這個機會給高雄和石化專區一個新的面貌，必須討論防災型都市更新。事實上台灣很多都會區的老舊建築存在幾十萬戶，我們如何面對？災害是一個非常嚴謹的機制，以防颱為例，過去內政部花了三年的時間，建立中央到地方的指揮系統和窗口，讓該有的資源從中央一路下放到社區，所以在防颱方面，已經做到不管發生任何事情、在多遙遠的地方，地方都有能力自救七天。這套系統歷時三年之所以能做到，是因為內政部是防颱的全國總指揮，當然需要很多部會的協助，我們做了7835份社區防災地圖，每個村子都有屬於自己的防災地圖，更重要的是要讓村民和村長瞭解這張地圖，平常能夠演練。過去莫拉克一場颱風人命損失七百多人，這幾年已經降到個位數。防颱下了三年苦功，由二個國家研究所支撐、所有部會一起努力，我現在可以很有保握的說台灣發生任何一場颱風，災害都能在控制的範圍。但如果不是颱風，如這次氣爆，就會有很多surprise。我以美國、日本的例子來分享，為什麼會變成這樣。

●美國聯邦緊急事務管理總署（FEMA）組織與任務現況

　美國的FEMA有一萬多人，成立於1979年，組織特性是全災害管理、災害共通應變架構（all-hazard），是一個準部級的單位，分工非常細，編制為國家整備、災害應變與復原、國家災害保險與減災、應變任務支援、消防署、10個地區分署，從中央、各分署和各州政府一條鞭管理。

組織設計包括：國家事故管理系統（災害管理系統的標準化規範）、國家應變架構（全國統一因應各種緊急事件提供政策架構、作業協調及標準化規範）、國家應變中心（遇緊急事件時，可透過機制積極協調，整合聯邦、地方、州和NGO）和聯合現場辦公室（現場負責聯邦資源進退場、管理協調和地方與民間支援整合，亦如台灣為前進指揮所），是綿密的系統，與地方政府之間的關係定義清楚。也有災害管理學院支持、有各式各樣的訓練基地，非常重要的是防災自主學習教育，對一般民眾也設計自主學習課程，和民眾的自主訓練計畫。

●日本的災害防救法律體系

　日本防災使用「災害對策基本法」，配合特定的目的與特定的災害，包含對災害的預防法、應變法，構成綿密的法律系統，復原重建的法律也都定義清楚。

　2001年起日本政府進行組織再造，將原本1府22省廳重整為1府12省廳；將原本於國土廳下之「防災局」提昇至內閣府，由特任防災專責之防災擔當大臣為首，以及各項災害類別專責之參事官，統整處理各省廳防災工作，以解決防災行政層級多頭馬車的問題，並強化提昇防災效能以確保所有防災對策的總體性和統一性。

　所有災害對策日本使用同樣的標準和作業方式處理，我們較易學習。日本的防災層級很高，總理之下就是防災擔當大臣，相當於我們的行政院秘書長，日本有170個幕僚支援防災擔當大臣，處理所有的政策、經費預算和訓練計畫。

●防救災體系 不能學美日一半

　台灣的問題在於只和別人學一半，甚至一半都沒有學到，我們把每一個災害分到不同的部會處理，例如內政部管風災、震災、火災、爆炸災害；經濟部管理水災、旱災、公共氣體與油料管線、輸電線路災害；農委會管理寒害、土石流災害、森林火災；交通部管理空難、海難、陸上交通事故。但部會是專業的主管機關，卻不是防災的專業單位，防災專業與主管專業完全不同，碰到不同災害時，就會出現問題。我們採取特定災害管理方式（single-hazard approach），而非如美國共通管理架構方式（all-hazard approach）立法，不同災害類別，分別指定中央層級之災害業務主管機關，導致無法整合各種災害之整備與應變機制。

　且現在碰到的都是複合式災害，部分災害類型權責歸屬複雜，如化學災害、工業災害、營建工程災害、坡地災害等，牽涉到國營事業單位管理、工業安全與職業災害、環境保護、交通運輸、消防安檢、山坡地與建築管理等多重業務，目前無法依據災害防救法訂定業務計畫。這套法律把東西一分出去，讓很多災害找不到負責單位，更不用說訂定因應計畫。現在的系統欠缺全國性的災後持續運作計畫和風險評估與減災方案，一旦發生都會區災害，以高雄這次為例，如何動員、調度、復原，涵蓋各種公私企業的服務資源，造成中央與地方各種難以協調的狀況。

　防災的重大的問題是缺乏全國性、地區性的防災戰略計畫，也缺乏區域性的防災整合對策、政府與重要企業的持續運作計畫、全國性一致的應變指揮架構，和國際合作計畫與協同演習機會。不是部會做得不好，而是現在的組織、制度或法令就會造成這樣的結果。

　現行政院災害防救辦公室人員不多，責任與權力卻不對等，設計的層級也不對，應指定一個政務委員擔任類似防災擔當大臣的位子，至少需要一百多人支持，才有可能發揮。最重要的是災害防救法需要適當的修正。我建議：

1. 應迅速建立權責相符的防救災機構及修訂相關防救災法令；

2. 落實國土規劃，災害潛勢圖已完成、土地容受力也在計算，應利用這些資訊檢討土地使用標的，且明智的利用這塊土地；

3. 提升現有都市之耐災能力，趁著這次氣爆機會，檢討石化和工業專區，並非立即做到，而是十年、二十年，一步一步往前，提升現有都市的耐災能力，給都市一個體檢；

4. 最後必須加強民眾的防災自主訓練，災害一旦發生，我們已做好萬全準備。

　總言之，應從防救災的法令制度、到廣義的國土規劃來檢討和落實，不要忌諱我們有問題，而要訂出短中期目標，很專業且有計畫地解決問題。