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防災型VS.災難型都更

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南臺灣大地震造成慘痛的傷亡與損失,也再度喚起國人的危機意識。在「民氣可用」下,從政府乃至民間學者專家,都大聲疾呼應儘速推動老屋健檢及防災型都更。但從「文林苑」事件後幾近停擺的國內都更,能不能藉此契機起死回生,答案毋寧是悲觀的;至於強調災害預防的防災型都更,在現實環境下恐怕也難以落實,最終只能淪為每次災害發生後、重建善後用的「災難型都更」。

行政院日前建議,將災害防救法、都更條例及建築法等修正案列為立院本會期優先法案;其實都更條例修正案早在101年就已送審,但迄今仍躺在立法院,除了台灣一貫的立法怠惰外,都更條例修正案的確也存在諸多爭議。

先來回顧一下導致全台都更寸步難行的文林苑事件,101年3月,北市府執行法院判決拆除王家住宅,卻引發連串社會運動與訴訟案;103年3月,經過長期抗爭後王家自行拆除組合屋,同年5月並與建商達成和解,全案落幕。不過期間大法官釋憲指出部分條文違憲,從而導致都更條例大翻修;而事件發生後,都更也走入死胡同,迄今仍束手無策。

內政部次長林慈玲日前表示,如果都更條例不趕快修正,就必須全體所有權人都同意才能都更,然而若不訂比例,就沒辦法執行防災型都更。實際上,都更條例在87年11月公布施行後,雖然在921、331地震的災後重建上發揮不小功能(例如北市敦化南路知名豪宅元大柏悅,就是在震後被判定危樓而啟動都更),但原條例在實務上有許多窒礙難行之處,之後歷經8次修正、鬆綁法規,才讓都更漸趨活絡,並一度遍地開花,大台北地區到處有都更案提出申請。

弔詭的是,目前各界都呼籲儘速通過都更條例修正案,但新版都更條例是大幅提高實施門檻並設下重重阻礙,形同將都更機制五花大綁,也因此,不少人憂心都更條例修正案一旦通過,等於讓都市更新倒退18年,未來只會更加寸步難行。

此外,官員、立委、學者們表面積極,但沒有人敢說真話的是,最棘手的釘子戶問題如何解決?公權力該如何介入?誠如內政部所言,都市更新必然是比例原則的「多數決」,若公權力不能適當介入,都更的死結不可能解開。其次,對民眾來說,說穿了最大癥結還是在權利分配,也就是我到底可以分回多少坪的房子;管你地震多危險,如果想光靠危機牌就讓大家「利字放兩旁,把公益擺中間」,委實太過天真。

另一個大家不敢碰觸的真相,是民間開發商如今對都更完全喪失信心,加上房市景氣反轉,根本沒有建商願意投入利潤有限但風險難測的都更。如果沒有實施者,政策形同虛設;儘管有論者期待公辦都更、自辦都更,甚至透過第三公正單位、非營利組織來推動,但實務上幾乎沒有成功的案例不說,而且根本無力應付龐大、迫切的都更需求。

宏觀來看,防災只是都更目的的一環,都更的意義還包括都市再生、市容環境改善、居住品質提升等,眼前官員、立委一頭熱要推防災型都更(都更條例中並沒有防災都更一詞),但真正該努力的,是趁勢通盤檢討國內都更政策,一層層打開都更的死結,重建產、官、民之間的信任基礎,讓已遭污名化的都市更新重回正軌。捨此不由,都市更新永遠只能淪為重大災害後進行重建的工具,然後等待下一次災難的降臨。